孙文凯中国人民大学经济学院副教授 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员
2017年2月初中共中央和国务院正式发布《关于深入推进农业
供给侧结构性改革加快培育农业
农村发展新动能的若干意见》，连续十四年
一号文件持续关注农村问题，凸显了对我国农村发展的重视。《意见》一共六大部分33条细则，根据当前经济环境提出了发展农村经济、改善供给结构、推动电商物流、改善生态环境、提高公共服务、改善民风等多方面具体要求。并提出“各级党委和政府必须始终坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重不动摇”、“把农业农村工作的重心转移到推进农业供给侧结构性改革上来”。
从2004年起连续十四年一号文件是农村农业问题，反映了国家对农村问题的极度关注和发展农村经济社会民生的决心。由于历史原因，农村问题仍然并且在今后相当长时间仍然是中国最大问题所在。农村人口仍然超过六亿，农村仍然是我国贫困人口的主要来源，农村居民近年收入虽然相比于城市居民增速要更高，使得城乡收入比由原来的3倍降到2.7倍左右，但差距仍然巨大；农村具有大量低素质人口，并且并没有足够相应的教育培训机构使得他们快速培育人力资本；近年农民收入提高很大部分依靠农民工打工带来的工资性收入，但农民工老龄化也在加剧，外出农民工数量增速在显著下降；农村劳动力和城市劳动力间、农村居民和城市居民间还存在众多歧视性政策，包括就业条件以及接受教育、享受社会保障等公共服务参与条件，尤其涉及到跨地区流转时；农业由于其特殊的生产周期长的特点，经常出现供需错配情况，使得某些产品价格暴涨暴跌；近年国家对部分粮食收购的保护价制度使得部分产品供过于求，成本居高不下时仍然在继续生产，而某些稀缺产品则供不应求必须大量进口；农村虽然已经有一定的土地流转，但整体上看仍然小规模经营为主，缺乏土地经营的规模优势，使得现代机械等生产方式难以有效利用，并且也缺少与现代产业的有效衔接；农村的土地资源仍然没有和城市间无缝衔接，城乡不同的土地制度使得土地价格在城市偏高而在农村偏低；资本进入农村仍然较少，农村金融发展仍然有限；农村居住条件、环境卫生条件仍大大落后于城市，绝大多数农村没有公厕，也没有良好的卫生处理手段；在某些领域农业技术仍然落后，产值不高，并且耕地河流等污染越发严重，农作物标准化仍然不足，农产品安全问题仍然突出；农村互联网普及度不够，电商发展在农村也只是刚刚起步。
正是在这些大背景下，2017年中央一号文件提出优化产品结构、推行绿色生产方式、壮大新产业新业态拓展农业产业链价值链、强化科技创新驱动引领现代农业、促进农村共享发展基础、继续加大综合改革力度等意见。这些意见有些是继承过去多年一号文件的精神，比如2013年一号文件就提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”，2016年提出推进农业供给侧结构性改革；有些是根据当前经济状况的新政策。其中一些具体操作意见不乏亮点，比如第1条统筹调整粮经饲种植结构、第5条全面提升农产品质量和食品安全水平、第7条建设现代农业产业园、第9条推进农业清洁生产、第14条推进农村电商发展、第16条培育宜居宜业特色村镇、第20条提升农业科技园区建设水平、第21条开发农村人力资源、第24条提升农村基本公共服务水平、第26条深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，等等。
一号文件的一些政策将对经济产生重大影响，比如第22条提到的“严守耕地红线，保护优化粮食产能”将有可能维持现有城乡分割的土地制度并对我国建设用地供给造成持续影响。第24条提到的“继续提高城乡居民基本医疗保险筹资水平，加快推进城乡居民医保制度整合，推进基本医保全国联网和异地就医结算”将加快城乡公共服务一体化，对于进一步减小城乡差异，促进劳动力跨地区流动等都会产生正面影响。第25条提出的“确保2017年再脱贫1000万人以上”意味着国家将继续推动提高农民收入的各项政策。第26条提到的“坚定推进玉米市场定价、价补分离改革，健全生产者补贴制度，鼓励多元市场主体入市收购”将通过价格机制促进我国粮食供给结构改善，减少玉米生产供大于求状况。第30条“加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围”将加速农村土地流转。
一号文件的各项意见，可以说是结合国际国内经济环境以及经济社会经济发展规律，在以往政策执行基础上的进一步深化。中国农村是改革的最早领域，但在完成家庭联产承包责任制后相当长时间并没有实质性进一步政策改革推进，这也使得农村改革落后于城镇改革，农民收入在早期的和城镇居民差异不大到逐步扩大到3倍的城乡收入差，造成我国整体的城市化落后、人口素质落后、贫穷与不平等及环境保护不足等众多问题，使得农村成为老大难问题。过去14年连续的一号文件都在着力解决这些问题。包括近年一号文件在内的以往政策基本目标即是进一步合理有效高质量提高农民收入、改善农村生活环境和生活水平。农业供给侧结构改革中提到的意见可以看作是围绕这个目标，并且这些目标绝大多数都毫无疑问是合理的。实际上，要达到现代农业经营方式、改善农民生活和使“农民成为令人羡慕的职业”，要制定的政策其实是相对容易的。这是由于我国农村地区比较落后，先进地区的发展历史足以作为我国农村地区发展的经验借鉴。国外发达国家的农民收入水平虽然也比城镇居民稍低，但远没有达到3倍差异这么大。在有国外经验可借鉴下，我国农村农业改革方向是很明确的，问题只是步子迈的有多大、改革决心有多大、执行能力有多大。
要达到提高农民收入、改善农村环境的目的，如果按照国外经验的话，最主要的就是资本、劳动力和土地等资源按照市场原则的自由流动。要促进农业的规模经营，必须将剩余农村劳动力进一步推到城市。我国农村常住人口仍然超过六亿，远远超过现代农业所需。一号文件第32条还提及健全农业劳动力转移就业和农村创业创新体制。“完善城乡劳动者平等就业制度，健全农业劳动力转移就业服务体系，鼓励多渠道就业，切实保障农民工合法权益，着力解决新生代、身患职业病等农民工群体面临的突出问题。”这些意见反映了政府对当前农民工就业状况的深刻把握，以及对推进劳动力流动的重视。一号文件提到的其它各种具体意见中，除了技术推进外，其它意见的核心思路也都是进一步将以往不公平的、扭曲的体系调整，促进要素流动，包括资本的流动——由资金丰富的城市以产业园等形式流入稀缺的农村，劳动力由相对丰富的农村流入城市，土地流动到规模经营者手里。而要在我国促进要素进一步合理流动，需要在制度上进一步改革，如完善价格机制和明确产权，包括粮食收购价改革以及土地确权等政策等。此外还要改善以往重城市轻农村形成的公共服务差异以及农村劳动力在城市受到歧视的现状，统筹医疗保险等社会保障、弱化户籍制度、推进其它公共服务（如教育、卫生等）均等化等措施也势在必行。大量的学术研究已经发现城乡分割的各项制度抑制了劳动力流动和提高了城乡收入差距。即使在这些市场原则之外，在这之外，仍要对农村农民进行补贴，以加速改善其历史遗留的不利地位。
要减小城乡差异，促进农民收入提高，还要有动态的视角，这能进一步保证政策的科学性。比如当前农村地区人力资源开发有限人力资本水平较低，那么看起来应该在农村增加教育培训投入。但是，必须结合劳动力流入城市的大趋势进行相应投入。盲目将相应资源投入农村可能白费努力。此外还要看到，提高人力资本并不一定非要通过教育培训机构，劳动力流动天然地从干中学的实践中培育了人力资本，劳动力和资本流动同时也推进社会平等和社会交流。意识到要素流动的其它意义，能让政府有更大决心快速推动改革。
进一步改革的步子应该迈多大？我个人认为当前的改革力度仍然不够大速度不够快，应该以更大的魄力和更快的速度以及更好的执行推进改革。比如，当前的户籍制度改革是在中央引导地方政府实行的一项重要改革，但是截至目前距离弱化户籍对应的公共服务差异、促进要素自由流动还有相当大距离；社会保障跨城乡、跨地区的全国联网也还没有到位；城乡二元土地制度也还远没有合理衔接。
农村地区仍有数千万贫困人口，通过自身增产创收改善其生活条件固然是一个办法，将他们尽快流动出来进入收入高的地区是更快的手段。要确保2020年全面进入小康社会乃至于共同富裕，在要素进一步流动上必须加大政策改革，才能有效完成此重大目标。
（作者： 编辑：高梦格）
