保护农用地不被侵占是国土资源管理部门的使命。然而，在广东省阳江市，一宗数万平方米农用土地在被非法征用过程中，8年来当地国土部门连下4道土地行政处罚决定书，非法征地行为不仅未得到阻止，相反占地面积却越来越大。记者调查发现，面对行政处罚，当事人一边认罚一边继续违法，当地国土部门却一直按每平方米1元钱予以罚款。如此荒唐的执法囧事为何会发生？

国土部门4次叫停当事人边认罚边违法

2007年2月，个体老板洪万来与阳东县东城镇房地产开发公司签订《代征土地协议书》，征用该镇金村村委会西坑一带10余万平方米土地，明确由东城镇房地产公司负责报批该宗土地，而洪万来负责征地补偿。

由于涉事土地为农用地，根据我国《土地管理法》等相关规定，征用土地必须经相关政府部门批准，这意味着洪万来与东城镇房地产公司的代征地协议一开始就是非法的。

就在洪万来开始推土时，广东省国土厅通过卫星执法发现了这一问题，并要求阳东县国土局跟进处理。2008年10月25日，阳东县国土局同一天出具了两份土地行政处罚决定书。

面对处罚，洪万来按要求交了罚款，也复耕复绿，但他并未停止非法征地行为。数据显示，洪万来在被处罚之后依然将征地补偿款支付给东城镇房地产公司。如2009年2月20日支付了135万元、2009年4月28日支付了144094元。

2010年3月21日，阳东县国土局作出第三张土地行政处罚决定书。与之前如出一辙，洪万来认罚，但事后依然“我行我素”，进而在涉事土地上建起多栋建筑。

由于阳东县在2015年改制为阳东区，同年5月21日，阳江市国土局作出第四张土地行政处罚决定书。记者调查发现，8年来，当地国土部门连下4道“处罚令”，不仅未能从一开始就阻止洪万来违法征地，反而在一边处罚一边违法的拉锯过程中，7万多平方米土地被堂而皇之征出来。

占地有恃无恐每平方米仅处罚1元

记者调查了解到，涉案土地在2012年才经广东省政府批准由农用地转为建设用地。在未取得土地使用权的情况下，洪万来竟然荒唐利用非法占有的上万平方米土地成立了“万来园林绿化工程公司”，经营范围包括园林绿化、花圃种植等。洪万来为何有恃无恐？

处罚隔靴搔痒是重要原因。记者在前三份决定书上看到，洪万来从2008年至2010年非法占有土地面积为26357.8平方米，而罚款也为26357.8元，罚款标准仅为1元/平方米。对此，阳江市阳东区国土分局相关负责人如此解释，根据国家相关规定，对未经批准非法占用土地，处非法占用土地每平方米30元以下罚款，“1元钱符合国家处罚标准”。

当地国土部门称，从2008年开始，阳东区政府也多次组织城管、建设、国土等综合执法力量前往现场强拆，但最后都不了了之。

根据中华人民共和国《土地管理法》相关规定，对非法占用土地行为的处罚方式，除了罚款、恢复土地原状外，还需责令退还非法占用的土地，但前三份处罚决定书却未提及。对此，阳东区国土分局执法人员回应称：“围墙是后来才建的，当时洪万来既没有围闭土地，也没有在土地上建房子，我们很难界定其是否占有土地。”

有律师认为，建围墙只是占有土地的一种表现形式。洪万来利用涉事土地搞园林绿化经营，其本质就是对土地的占有。正是因为没有责令让其退出非法占有的土地，留下隐患。

“文书式”执法做样子防违法须加大问责

目前，《代征土地协议书》已被当地法院判决为无效协议。面对这起一开始就违法的征地行为，表面看来，当地国土部门按相关法律程序下发了土地行政处罚决定书，不可谓不“尽职尽责”。

然而，事实果真如此吗？在阳江市国土局作出第四份处罚决定书之后，洪万来不服向广东省国土厅申请复议。2015年9月23日，广东省国土资源厅听证后认为，虽然阳江市国土局对洪万来非法占用土地行为的认定，定性准确，但未能举证证明洪万来的非法占地建房行为是在2010年第三次行政处罚后新发生的违法行为，因担心同一违法行为重复处罚，所以撤销了第四份处罚决定书。

阳江市一人大代表认为，当地国土部门不断下发处罚决定书，这种“文书式执法”只是做做样子，不敢硬碰硬，其本质就是一种“惰政”“懒政”，执法窘态显露无遗，影响了法律权威。

阳江市阳东区国土分局执法大队不愿具名的负责人也坦承，阳东区国土分局除了领导班子成员由阳江市国土局决定外，整个分局的人财物都由同级政府说了算，很多时候对某些项目就只能睁只眼闭只眼。

广东省国土厅党组成员、执法局局长李师表示，一些党政领导干部在建设工业园区、上马重点项目征地时，存在“重发展、轻依法”的现象，常常抱有“因公违法”可以原谅、可以不追究的想法。要防止土地违法，关键是要加大对党政领导的问责力度。