上海试点司法改革 85%司法人力直接投入办案

　　京华时报制图杨佳宁

　　市民进入上海市人民检察院第二分院（7月11日摄）。

　　新华社发

　　上海12日召开全市司法改革先行试点部署会，全面贯彻落实中央和上海市委关于司法改革的决策部署，对先行试点工作进行安排部署。上海的改革试点工作主要包括司法人员分类管理、职业保障、司法责任制和省以下法院、检察院人财物统一管理等内容。

　　据了解，上海试点方案的总体内容主要包括五个方面：一是完善司法人员分类管理制度。二是健全法官、检察官及司法辅助人员职业保障制度。三是完善司法责任制。四是探索建立省以下法院、检察院的法官、检察官省级统一管理体制。五是探索建立省以下法院、检察院经费省级统一管理机制。

　　据悉，上海已经确定市第二中级人民法院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院等8家单位先行开展为期半年的改革试点，在试点基础上明年在全市推开。

　　为了加强试点工作的组织领导，上海已经成立司法改革试点推进小组及办公室，全市三级司法机关也相应成立推进小组和办公室。同时，上海正开展司法人员和职业保障情况的调查摸底工作，筹备组建法官、检察官遴选、惩戒委员会，加快推进从优秀律师中公开选拔法官、检察官。

　　改革必然触及利益，改革也必须触及利益。上海政法机关负责人举例说，司法人员分类管理、司法责任制、省以下司法人员统管等试点工作，核心问题都是“人”的问题。例如，当前司法机关的法官、检察官人数比例，与实行“员额制”的目标要求还存在较大差距；法官、检察官长期套用公务员的管理模式，没有充分体现司法规律和职业特点。这些问题，都必须通过改革试点加以解决。

　　“改革就要趟深水区、啃硬骨头，不可能一蹴而就。”上海市委常委、市委政法委书记、市司法改革试点推进小组组长姜平表示，上海司法改革试点工作就是要根据中央的总体部署，形成可复制、可推广的经验，为全国的司法体制改革担当“探路先锋”。司法改革试点是中央赋予上海的光荣任务，上海一定会不辱使命。

　　法学界人士认为，作为我国司法体制改革整体推进的一个环节，上海的改革试点工作必然也要围绕实现社会公平正义这个终极目标展开。“员额制也好，责任制也好，以及省以下人财物统管，从某种程度上说都是手段，其目的就是要牢固树立司法公信力、维护社会公平正义。”上海法学会副秘书长汤啸天说。

　　□关键词﹃员额制﹄

　　人员分类管理85%直接投入办案

　　中央明确指出，建立符合职业特点的司法人员管理制度，在深化司法体制改革中居于基础性地位，是必须牵住的牛鼻子。

　　根据试点方案，上海将实行法官、检察官“员额制”，完善司法人员分类管理制度。具体是将司法机关工作人员分成三类：法官、检察官；法官助理、检察官助理等司法辅助人员；行政管理人员。三类人员占队伍总数的比例分别为33％、52％和15％，这样就确保了85％的司法人力资源直接投入办案工作。

　　解读：上海市法学会副秘书长、上海政法学院教授汤啸天说，实行司法人员分类管理的基础，是建立法官、检察官员额制，提高法官、检察官任职条件，解决目前法官、检察官队伍大、门槛低的问题，提高队伍素质，提升公正司法能力。

　　当前，司法机关有一批法官、检察官从事的是行政、后勤等岗位工作，没有参加办案。今后，这些人要么选择去办案，要么放弃法官、检察官身份。建立司法人员“员额制”，一方面提高了法官、检察官的任职门槛，促进队伍的专业化、职业化；另一方面，则是要让司法辅助人员、行政管理人员围着法官、检察官转，全体司法机关工作人员围着办案转。

　　单独职务序列管理“选人按级择优”

　　与此同时，实行法官、检察官单独职务序列管理。改革后，法官、检察官主要从法官助理、检察官助理中择优选任。上级司法机关的法官、检察官主要从下级司法机关中择优遴选。尤其令人瞩目的是，法官、检察官也可以从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开选拔或调任。四级法官、检察官至三级按期晋升，二级、一级择优选升，每晋升一级一般不少于4年。

　　记者了解到，上海准备用3到5年的过渡期，逐步推行严格的司法人员分类管理制度。

　　解读：华东政法大学教授邹荣说，我国相关法律对法官、检察官的职务序列都作出了规定，当前的重点是将职务序列管理做深做实。法院、检察院要“去行政化”，法官、检察官不必都要去做行政领导，只要安心把案件办好办精，就可以获得晋升和选升，享受相应的职业待遇。高等级法官、检察官对办案的主导权，以及工资待遇，完全可以高于院长、检察长。

　　上海市律师协会会长盛雷鸣说，律师和法官、检察官都是法律执业共同体。在现阶段，律师与法官、检察官的双向交流机制并不通畅。从优秀律师等专业法律人才中选拔法官，有利于实现更高的人生价值，也有利于司法机关开门纳才。

　　职业保障制度让法官检察官过体面生活在分类管理的基础上，上海还将健全司法人员职业保障制度，建立有别于一般公务员的职业保障体系。其中包括，建立以专业等级为基础的法官、检察官工资待遇保障机制；建立分级管理的司法辅助人员薪酬制度。方案还特别细化了司法人员有条件延迟领取养老金的制度安排。例如，符合条件的基层女法官、女检察官可以延迟5年到60周岁领取养老金；专职办案的一级高级法官、检察官可延迟3年至63周岁领取养老金；专职办案的二级高级法官、检察官可延迟2年至62周岁领取养老金。

　　解读：汤啸天说，按照权责利相统一的原则，在提高法官、检察官的入职门槛、严格办案责任的同时，也要健全法官、检察官的职业保障制度。当前，基层一线的法官、检察官办案任务重，晋升渠道窄，工资待遇不高，流失情况不同程度存在。在实行员额制的同时，合理提升法官、检察官的待遇，与一般公务员、司法辅助人员有所差别，可以让他们获得尊荣感，过上较为体面的生活，安心办好每一个案件。

　　中国浦东干部学院教授刘哲昕说，事实上，法官、检察官的职业特点和医生、工程师很相似，需要经验和积累，是一种“越老越吃香”的职业。适当延迟退休以及提高任职年龄，有助于司法人员更好地把握案件，发挥社会价值。

　　关键词﹃司 法责任制﹄

　　□“去行政化”防止审与判脱节

　　为了“去行政化”，保障依法独立办案，上海将推行主审法官、主任检察官办案责任制。在适用简易程序审理案件中，主审法官依法对案件审理全程、全权负责；在合议庭审理案件中，主审法官承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任；主任检察官在检察长依法授权内对作出的案件处理决定承担办案责任，真正让办案的法官、检察官权责相符。而且，法检机关的各级领导，都应当担任主审法官、主任检察官，亲自参加办案。

　　解读：华东政法大学教授邹荣说，此举主要解决司法机关“行政化”倾向的问题，改变院庭长签批案件、审委会过度介入案件的现象，防止“审的人不判、判的人不审”。主审法官、主任检察官经验丰富，对案情理解也最为深刻。法检机关的领导必须编入办案组织办理案件，身份也应该是主审法官、主任检察官，而不是什么“长”。

　　改革审判委员会制大幅减少个案指导

　　上海将改革审判委员会制度，大幅减少个案指导，强化审委会总结审判经验、讨论决定审判工作重大问题、实施类案指导等方面的职能。限缩讨论案件的范围，一般仅讨论合议庭对法律适用有较大分歧意见的重点疑难复杂案件。方案还提出，主审法官对合议庭成员意见有较大分歧的案件，可以提请召开主审法官联席会议进行讨论，讨论意见仅供参考；对法律适用存在重大疑义的案件，可以提请院长决定提交审委会讨论决定。检察机关则将精简办案组织层级，逐步取消办案部门内设机构设置，在业务部门分设若干主任检察官办案组。

　　大力加强对司法权力的制约监督，建立法院、检察院办案人员

　　权力清单制度，明确“两长”与办案人员的权力与责任；加强内部、外部的办案监督机制建设，有效提升司法透明度。

　　解读：上海市法学会副秘书长、上海政法学院教授汤啸天说，审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。审判的事实证据问题，应该由开庭审判的法官来负责。审委会应该讨论一些重大的、疑难的、新类型的法律适用问题。

　　邹荣说，司法机关领导过问案件，应有明确的权力界定和程序规则，应全程留痕并承担相应责任。只有这样，才能防止主审法官、主任检察官办案中受到外部干扰。

　　案件终身负责建档“晒阳光”

　　上海试点方案还提出，对主审法官、主任检察官执法办案实施专门监督，建立执法档案，确保对办案质量终身负责，并严格执行错案责任追究。加强人大法律监督和党委政法委执法监督。

　　解读：中国浦东干部学院教授刘哲昕说，如果主审法官办案责任制等举措是为了确保“让审理者裁判”，这条举措就是要确保“由裁判者负责”。二者结合才能权责一致。

　　□关键词﹃省以下统管﹄

　　人员统一提名分级任免

　　根据试点方案，上海将探索建立省以下法院、检察院的人财物统一管理体制。在人员管理方面，形成全市法官、检察官“统一提名、分级任免”，有效减少外部干扰、提高司法公信力。为此，上海将组建由各部门和专家组成的法官、检察官遴选、惩戒委员会。

　　解读：中国浦东干部学院教授刘哲昕说，组建遴选、惩戒委员会，上海试点方案的一大亮点是“开放”，委员会组成人员既有党政部门、司法机关的人员，也有社会上的专家学者，并且要建立一个专家库。实现司法人员的分类管理，核心是建立一支专业化、职业化的法官、检察官队伍，做好遴选工作则是从源头上做到“质量把关”，意义十分重大。

　　华东政法大学教授邹荣说，司法改革必须于法有据，人员管理必须坚持党管干部原则与遵循司法规律相结合。我国法律规定，地方各级法院院长、检察院检察长由本级人大选举和罢免，法官、检察官由本级人大常委会任免。司法人员“省以下统管”，不能突破国家法律规定。“统一提名、分级任免”的方案，提名权在省级，任免权则依照法律规定在各级人大及其常委会，充分体现了依法改革的思路。

　　财物“收支两条线”

　　在财物管理方面，则将区县司法机关作为市级预算单位，纳入市财政统一管理，落实“收支两条线”管理；清查登记各类资产，也由市里统一管理。

　　解读：上海市法学会副秘书长、上海政法学院教授汤啸天说，司法机关要实现“去地方化”，经费保障“去地方化”是重要前提。如果“钱袋子”捏在地方政府的手里，依法独立办案就会受到影响，司法就容易受到地方保护主义的干扰，地方领导的“条子”、说情就很难避免。当前，各级地方政府依法行政水平正在不断提高，但用制度保障司法公正依然十分必要。